에너지 충격에 비상권까지 언급…긴급재정경제명령 요건 따져보니

헌법 제76조…국회 대기 어려운 때만 허용되는 초예외적 권한

8·3 긴급금융조치와 금융실명제가 대표 전례

전문가들 “요건 성립 자체가 안돼”

이재명 대통령이 지난달 31일 청와대에서 열린 국무회의에서 발언하고 있다. ⓒ뉴시스

이재명 대통령이 중동 전쟁 대응 과정에서 긴급재정경제명령 가능성까지 언급하면서 정부의 위기 인식이 한층 높아졌다는 점이 분명해졌다.

이 대통령은 지난달 31일 국무회의에서 “긴급할 경우에는 헌법이 정한 긴급재정경제명령을 활용할 수도 있다”고 말했다.

같은 날 정부는 26조2000억원 규모 추가경정예산안(추경), 고유가 피해지원금 범정부 TF, 유류세 인하 확대, 지방정부·공공기관 차량 5부제 엄격 관리 등 비상 대응 패키지를 전면에 배치했다. 단순한 물가 대응을 넘어 국가 차원의 비상경제 리스크로 상황을 보고 있다는 메시지로 읽히는 대목이다.

다만 긴급재정경제명령은 정부가 필요할 때마다 꺼내는 정책 수단과는 성격이 다르다. 헌법이 허용한 비상권이라는 점에서 속도는 빠를 수 있지만, 그만큼 문턱도 높다. 지금 국면의 핵심은 대통령이 이 제도를 언급했다는 사실 자체보다, 실제로 그 요건에 근접한 상황인지 냉정하게 따져보는 데 있다.

헌법이 허용한 초예외적 비상권…정책 카드라기보다 입법 예외조치

헌법 제76조 1항은 ‘대통령이 내우·외환·천재·지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 처했을 때, 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서 유지를 위해 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 경우에 한해 최소한으로 필요한 재정·경제상의 처분이나 법률의 효력을 가진 명령을 발할 수 있다’고 규정한다.

이어 같은 조 3항은 ‘대통령이 이런 처분이나 명령을 했을 때 지체 없이 국회에 보고해 승인을 얻어야 한다’고 명시하고 있다.

조문 구조만 놓고 봐도 긴급재정경제명령은 일반적인 경제정책 수단과 결이 다르다는 것을 알 수 있다. 행정부가 정책 속도를 높이기 위해 쓰는 편의적 장치가 아니라, 입법 절차를 사실상 건너뛰는 대신 엄격한 요건과 사후 국회 통제를 전제로 한 비상조치에 가깝다.

이는 국회 논의가 번거롭다고 해서 쓸 수 있는 권한은 아니라는 의미다. 아무리 위기라는 표현이 보편적으로 쓰이는 국면이라 해도, 현 시점에서 곧바로 긴급명령을 꺼낼 수 있는 단계로 보기는 어렵다.

이 때문에 긴급재정경제명령은 ‘강한 정부 대응’이라는 정치적 문장으로는 들릴 수 있어도, 법적으로는 매우 좁은 통로를 통과해야 하는 수단이다.

더구나 정책 필요성만으로는 부족하다. 중대한 경제위기와 긴급성, 그리고 국회의 집회를 기다릴 수 없을 정도의 급박성이 함께 충족돼야 한다. 헌법이 비상권을 열어두면서도 동시에 높게 걸어 잠근 이유가 여기에 있다.

태블릿 PC 화면에는 '26조2000억원 규모 추가경정예산(26.2 Trillion KRW Budget)' 금액과 함께 '글로벌 고유가 추세(GLOBAL OIL PRICE TRENDS)', '유류세 인하 영향(FUEL TAX REDUCTION IMPACT)' 등 주요 경제 지표 그래프들이 표시돼 있다. ⓒ제미나이

역사적으로도 드문 발동…8·3 조치와 금융실명제

긴급재정경제명령이 실제로 언제 쓰였는지를 보면 이 권한의 무게가 더 분명해진다. 국가기록원 자료에 따르면 대표적으로 거론되는 사례는 박정희 정부의 1972년 ‘경제의 성장과 안정에 관한 긴급명령’, 이른바 8·3 긴급금융조치와 김영삼 정부의 1993년 금융실명제 긴급재정경제명령이다.

1972년 8·3 조치는 고금리 사채시장에 묶인 기업 부실을 막기 위해 기업의 사채 상환을 동결하고 금융 질서를 급하게 재편한 조치였다. 당시 정부는 기업 연쇄부도와 자금시장 불안을 제어할 필요가 있다고 봤다.

1993년 금융실명제 역시 공개 입법 과정에서 예상되는 대규모 자금이탈과 시장 동요를 줄이기 위해 긴급재정경제명령 형식으로 전격 시행됐다.

두 사례 모두 평시의 일반 정책 집행이라기보다, 시장 충격을 감수하더라도 짧은 시간 안에 질서를 바꿔야 한다는 판단이 작동한 대목이다.

이 전례를 볼 때 긴급재정경제명령은 존재 자체보다 실제 발동이 훨씬 더 드문 권한이라는 점이다. 헌법 조문에 적혀 있다고 해서 늘 정책 선택지의 앞줄에 서 있는 수단은 아니다.

그래서 이번 대통령 발언도 곧바로 발동 수순으로 읽기보다, 정부가 상황을 어느 정도의 비상 국면으로 보고 있는지 보여주는 신호로 먼저 읽는 편이 더 정확하다.

강유정 청와대 대변인은 “긴급재정경제명령 언급이 특정 조치를 염두에 둔 실무 검토라기보다, 경제 위기나 비상 상황에서 모든 정책 수단을 동원할 수 있다는 의미의 예시였다”고 설명하며 확대 해석을 경계했다.

지난 1993년 전격 시행된 금융실명제 관련 기록(왼쪽)과 최근 중동발 에너지 충격에 따른 긴급명령 관련 보도 화면(오른쪽)을 법봉과 함께 배치해, 초예외적 국가 비상권인 긴급재정경제명령의 역사적 연속성과 헌법적 엄격성을 시각화했다. ⓒ제미나이

지금은 그 문턱에 왔나…위기 국면과 발동 요건 충족은 별개의 문제

현재 정부 대응만 놓고 보면 위기 관리 수위가 높아진 것은 분명하다. 정부는 중동 전쟁 장기화에 따른 고유가 부담 완화를 위해 26조2000억원 추경을 편성했다.

여기에 피해지원금 지급을 위한 범정부 TF를 가동했다. 유류세 인하폭도 확대해 휘발유는 ℓ 65원, 경유는 87원 추가 인하하기로 했다. 지방정부와 공공기관 차량 5부제도 더 엄격하게 적용 중이다. 모두 통상 국면의 대응이라고 보기 어려운 조치들이다.

하지만 여기서 곧바로 긴급재정경제명령 발동 요건 충족으로 건너뛰기는 어렵다. 헌법은 단지 경제가 어렵거나 국제 정세가 불안하다는 사정만으로는 부족하다고 보고 있다.

국회의 논의를 기다릴 수 없을 정도의 급박성과 기존 법률·예산·행정 수단으로 대응하기 어려운 상황이 함께 입증돼야 하기 때문이다.

전문가들 사이에서도 비상 대응은 맞지만, 최후수단이 곧바로 현실이 된 단계라고 단정하긴 이르다는 반응이다. 이황희 성균관대 법학전문대학원 교수는 지난 2021년 코로나 당시 “긴급재정경제명령은 ‘중대한 재정·경제 위기’뿐 아니라 ‘국회의 집회를 기다릴 여유가 없는 상태’까지 충족해야 한다”며 “그 요건이 성립하지 않으면 발동은 적합하지 않다”고 언급했다.

또 헌법재판소는 지난 1996년 긴급재정명령과 관련해 ‘긴급재정경제명령은 평상시 헌법 질서에 따른 권력행사로 대처할 수 없는 중대한 위기상황에서만 허용되는 비상수단’이라고 판시하며 ‘위기 발생 우려만으로 사전적·예방적으로 발동할 수 없고 요건은 엄격하게 해석돼야 한다’고 밝혔다.

경제학계 관계자는 "중동 리스크가 한국 경제에 스태그플레이션 압력을 키울 수 있다”고 전제한 뒤 “다만 현 단계에서 필요한 것은 긴급명령보다 추경과 물가·환율 대응의 정교한 조합”이라고 강조했다.