도심철도 지하화, 꿈은 이루어지는가?

선거철만 되면 나왔다가 사라졌던 도심철도의 지하화 공약이 최근 사회적 이슈로 대두되고 있다. 올해 초 '철도 지하화 및 철도 부지 통합개발에 관한 특별법' 통과되었고, 서울시에서 서울의 도심철도를 모두 지하화를 하겠다는 계획을 발표하였기 때문이다. 물론 지역구에 철도역을 두고 있는 지방자치단체장이나 국회의원들도 자기 지역의 지하철을 지하화 하겠다고 열을 올리고 있다.

기본적으로 철도의 지하화는 세부 내용과 방법에 조금씩 차이가 있으나 도심을 관통하는 철도를 지하로 옮기고, 철도부지 위에는 복합시설, 아파트, 공원 등을 조성하겠다는 계획이다. 이와 같은 계획이 실현되면 도심 공간구조의 단절을 해소할 수 있고, 교통 혼잡이 해결되면서 철도주변 환경이 획기적으로 개선될 것이다.

그러나 이러한 계획은 많은 난관이 예상되기 때문에 실현되려면 철저한 계획과 실행방안이 마련되어야 할 것이다. 꿈을 이루기 위해서는 많은 시련과 고통이 따른다. 이를 줄이기 위하여 사전에 고려하여야 하는 문제들이 있다.

첫째, 사업의 필요성이다. 여당과 야당, 정부, 지방자치단체는 국민들의 표를 의식하여 대규모 개발사업을 진행하는지 국가의 미래를 위하여 사업을 추진하는 것인지 재검토가 필요하다.

공간의 단절이나 소음 등 도시환경의 악화 등은 철도를 지하화하지 않고, 현 상태의 철로에 덮개를 설치하는 방법으로도 해결할 수 있다. 이는 해외사례에서도 찾아볼 수 있다. 프랑스 파리의 리브고슈 일원의 지하화 계획이다. 38년의 장기 계획으로 약 27조6000억원의 예산을 들여 파리도시개발공사에서 시행하고 있다.

지하를 굴착하는 것이 아니라 대상지 주변의 지반을 높여 철로를 지하화하고, 상부에 인공대지를 조성하여 공공시설, 상업시설, 업무시설 등을 설치한다는 계획이다. 이러한 사례가 있음에도 국가의 경제력, 사업규모, 국토공간배치 등의 측면에서 철도의 지하화 사업을 계속 추진해야 하는지 의문이다.

둘째, 사업의 경제성에 대한 문제이다. 철도 지하화 통합개발에 필요한 비용은 사업시행자가 부담하며, 철도지하화 사업에 필요한 비용은 철도부지개발사업에서 발생하는 수익으로 충당하는 것이 원칙이라고 특별법에서 규정하고 있다.

상부개발에 따른 수익으로 철도를 지하화하기는 상식적으로 불가능하다. 일부 역세권지역은 수익이 발생하겠지만 모든 철도부지의 상부를 개발한다고 수익이 발생하는 것은 아니다. 또한, 철도부지는 기본적으로 좁고 긴 선형의 대지이기 때문에 부동산개발사업에 적합하지 않다.

사업성의 확보가 어려우면 민간 사업시행자의 사업참여가 어려울 것이다. 천문학적 사업비가 투입되는 철도망 개조사업에 공적자금을 투입할 여력이 부족하기 때문에 민간의 자본을 유치한다는 계획인데 민간도 수익이 없는 곳에 투자를 하는 사업자는 없다.

물론 지방자치단체가 일부 비용을 지원할 수 있지만 이 또한 지역주민들이 부담하는 것이고, 사업의 중단 등의 문제가 발생하면 지차체의 파산을 가져올 수도 있다. 결국 철도 관련 사업은 공공기관이 주도적으로 참여해야만 하는데 지금의 특별법은 국민들에게 장밋빛 희망만 주고 있는 것으로 보인다.

셋째, 사업추진방식에 대한 재검토가 필요하다. 국토부에 따르면 철도지하화 통합개발제안서를 접수한 지방자치단체는 서울·부산·인천·대전·경기 등 5개다. 계획의 타당성과 사업비 추정의 합리성, 재무적 타당성 등을 종합적으로 검토하여 12월에 1차 선도사업 대상을 선정한다는 계획이다.

그런데 철도는 일반도로와 달리 단일 노선의 측면보다는 전국 또는 광역적 측면을 고려하여야 한다. 철로는 기본적으로 수평을 유지해야 하는데 일부 구간은 대심도로 하고 일부는 지상 또는 저심도로 설치하기 어려울 것이다.

지하화를 할 노선이나 구간을 먼저 설정하는 등 종합적인 기본계획이 먼저 수립하고 선도 사업대상지를 선정하여야 하는데 사업추진의 순서나 방식에 문제가 있다.

또한, 이러한 사업은 지방자치단체가 주도하기보다는 정부가 주체가 되어 종합적인 마스터플랜을 마련하고 사업을 주도적으로 추진하여야 할 것이다. 이 외에도 공사에 따른 기술적인 공법의 개발, 지하구간의 안전, 공사기간 중 도시교통의 문제 등 수 많은 문제들을 합리적으로 해결할 수 있는 방안도 함께 마련하여야 할 것이다.

글/ 서진형 광운대 부동산법무학과 교수·한국부동산경영학회 회장